Il principio DNSH nel PNRR: il ruolo del RUP e del progettista

a cura di ICOVER Consulting Srl

Riepilogo sui principi del DNSH

Il Regolamento UE 241/2021 che ha introdotto il Dispositivo per la ripresa e la resilienza, stabilisce che tutte le misure dei PNRR debbano soddisfare il cosiddetto principio del DNSH ovvero il principio di non arrecare danno significativo agli obiettivi ambientali.

Tale vincolo si traduce in una valutazione di ogni singolo intervento finanziato con fondi PNRR relativamente alla conformità e congruità dello stesso al principio del Do No Significant Harm (DNSH) con riferimento al sistema di tassonomia delle attività ecosostenibili indicato all’art.17 del Regolamento UE 2020/852.

Il suddetto Regolamento individua i criteri per definire quali attività economiche siano considerabili come ecosostenibili, per valutare in tal modo la sostenibilità dei singoli investimenti.

All’art.3 lett. b del suddetto Regolamento è specificato che un’attività economica è sostenibile se non arreca un danno significativo a nessuno degli obiettivi ambientali, di seguito riepilogati:

• Mitigazione dei cambiamenti climatici – un intervento provocherebbe danno al predetto obiettivo, qualora comportasse significative emissioni di gas serra (GHG);
• Adattamento ai cambiamenti climatici – un intervento provocherebbe danno al predetto obiettivo, qualora fosse in grado di determinare un maggiore impatto negativo sul clima attuale e futuro, sull’attività stessa o sulle persone, sulla natura o sui beni;
• Uso sostenibile o protezione delle risorse idriche e marine – un intervento provocherebbe danno al predetto obiettivo, qualora fosse dannoso per il buono stato dei corpi idrici, determinandone il loro deterioramento qualitativo o la riduzione del potenziale ecologico;
• Economia circolare – un intervento provocherebbe danno al predetto obiettivo, qualora comportasse inefficienze nell’utilizzo di materiali recuperati o riciclati, incrementi nell’uso diretto o indiretto di risorse naturali, incremento significativo di rifiuti, incenerimento o smaltimento, causando danni ambientali significativi a lungo termine;
• Prevenzione e riduzione dell’inquinamento – un intervento provocherebbe danno al predetto obiettivo qualora determinasse un aumento delle emissioni di inquinanti nell’aria, acqua o nel suolo;
• Protezione e ripristino di biodiversità e degli ecosistemi – un intervento provocherebbe danno al predetto obiettivo, qualora fosse dannoso per le buone condizioni e resilienza degli ecosistemi o per lo stato di conservazione degli habitat e delle specie, comprese quelle di interesse per l’Unione Europea.

Tutti gli investimenti finanziati dal PNRR devono pertanto rispettare il principio del DNSH, principio trasversale all’intero ciclo di vita del finanziamento, che riguarda da vicino, secondo diversi aspetti e peculiarità, tutti i soggetti coinvolti (a diverso titolo) nella realizzazione dell’intervento e tutte le fasi procedurali-amministrative dell’appalto.

Sin dalle fasi di PROGRAMMAZIONE degli interventi da porre a finanziamento che nelle fasi relative alla predisposizione delle procedure di gara, i Soggetti attuatori dovranno inserire precise avvertenze, requisiti e vincoli, sia con riferimento all’affidamento dei servizi tecnici che in relazione all’affidamento dei lavori.

Nella fase di PROGETTAZIONE degli interventi, i progettisti dovranno eseguire le loro attività, nel rispetto delle normative tecniche ed avendo cura di apportare tutti gli accorgimenti tecnici, mirati al rispetto del Principio DNSH, nonché avranno l’obbligo di redigere apposita documentazione specifica (Check-list Ex Ante, Relazione CAM, ecc.)

Nella fase di ATTUAZIONE – ESECUZIONE DEL CONTRATTO D’APPALTO, l’appaltatore dovrà garantire l’effettiva realizzazione dell’intervento senza arrecare danni all’ambiente, con il vincolo di produrre idonea documentazione a corredo della propria attività, in ottemperanza a quanto previsto nella fase di PROGETTAZIONE (Check-list EX POST).

Nella fase di MONITORAGGIO E RENDICONTAZIONE, infine, il Soggetto Attuatore dovrà implementare correttamente sulla piattaforma REGIS, idonea documentazione a comprova del rispetto del requisito/Principio DNSH.

La guida operativa

Un documento di fondamentale importanza e di supporto alle diverse figure coinvolte nell’ambito degli appalti finanziati con fondi PNRR, per l’applicazione del Principio DNSH, consiste nella Guida Operativa DNSH, approvato con Circolare n.32/2021 della RGS, guida aggiornata successivamente attraverso la circolare n.33/2022.

L’obiettivo della Guida è quello di offrire un quadro degli adempimenti e delle misure di investimento cui si applica il principio DNSH.

La Guida si compone di 31 schede tecniche, ciascuna redatta per uno specifico ambito di investimento, con riferimento alle attività economiche della tassonomia.

Occorre specificare che nella maggior parte dei casi, la normativa nazionale di riferimento, applicata nelle diverse misure di investimento e nella progettazione degli interventi ammessi a finanziamento, risulta già conforme ai principi DNSH. Qualora il DNSH imponga requisiti aggiuntivi, essi sono evidenziati nelle schede tecniche che compongono la Guida.

Oltre alla Guida Operativa, di valido aiuto ai RUP ed ai progettisti, nell’applicazione del principio DNSH, è il Vademecum DNSH della Fondazione IFEL, composto da diversi quaderni operativi.

La Guida Operativa è composta da diverse sezioni:

• Mappatura tra investimenti del PNRR e schede tecniche;
• Schede di autovalutazione dell’obiettivo di mitigazione dei cambiamenti climatici per ciascun investimento;
• Schede tecniche relative a ciascuna area di intervento;
• Check-list di verifica e controllo per ciascun settore di intervento;
• Appendice 1 riassuntiva della Metodologia per lo svolgimento dell’analisi dei rischi climatici come da Framework dell’Unione Europea (Appendice A del Regolamento Delegato (UE) che integra il Regolamento UE 2020/852 del Parlamento Europeo e del Consiglio.

La mappatura di correlazione risulta fondamentale per comprendere, per ogni misura di finanziamento PNRR, a quali schede tecniche occorra fare riferimento per l’applicabilità del Principio DNSH. E’ compito dell’Amministrazione e quindi del RUP, procedere con la verifica dell’applicabilità di tutte o solo di alcune delle schede presenti all’interno della mappatura di correlazione degli investimenti.

Le schede tecniche forniscono alle Amministrazioni titolari delle misure PNRR, per ogni settore di intervento, una sintesi delle informazioni operative e normative che identificano i vincoli DNSH (requisiti tassonomici); in ciascuna scheda, oltre ai vincoli, sono riportati i riferimenti normativi ed i possibili elementi di verifica del rispetto del principio, distinguendo tra:

• Elementi di verifica ex ante: elementi da verificare in fase di progettazione dell’intervento, ad es. rispetto di specifiche normative di settore;
• Elementi di verifica ex post: elementi da verificare in sede di rendicontazione, relativi alla fase di esecuzione del contratto.

Dalla lettura della mappatura di correlazione, emerge inoltre la distinzione, per ogni tipologia di investimento, relativa al tagging climatico cioè del REGIME di applicabilità, con riferimento all’obiettivo della mitigazione dei cambiamenti climatici, distinguendo tra:

• REGIME 1 – L’investimento contribuirà sostanzialmente al raggiungimento dell’obiettivo della mitigazione dei cambiamenti climatici;
• REGIME 2- L’investimento si limiterà a non arrecare danno significativo rispettando solo i principi del DNSH.

Ogni scheda tecnica, si compone di diverse parti nelle quali vengono illustrate: l’ambito di applicazione; il principio guida; i requisiti da soddisfare per ogni obiettivo della tassonomia ed i relativi elementi di verifica; il perché dei vincoli da rispettare con riferimento agli obiettivi della tassonomia e la normativa di riferimento.

Un aspetto importante e correlato con il principio del DNSH, è da ravvisarsi nell’applicazione dei CAM – Criteri Ambientali Minimi.

I CAM rappresentano le specifiche misure volte all’integrazione delle esigenze di sostenibilità ambientale per varie categorie di appalti della pubblica amministrazione e si inseriscono tra gli strumenti di politica per i cosiddetti <<appalti pubblici verdi>>.

Esistono differenti CAM, ciascuno approvato con D.M., per diverse categorie di prodotti e servizi, che hanno come obiettivo quello di affidare appalti con minori impatti ambientali, rispetto alle opzioni prive di requisiti ambientali, considerando l’approccio del ciclo di vita, a partire dalla scelta delle materie prime sino alla fase di smaltimento al termine della vita utile del prodotto o servizio.

I Criteri Ambientali Minimi perciò costituiscono un utile e necessario riferimento nell’ambito dell’attuazione del PNRR in quanto hanno lo scopo di selezionare i prodotti, i servizi o i lavori migliori sotto il profilo ambientale, tenuto conto della disponibilità in termini di offerta.

Occorre precisare che l’applicazione dei CAM può coincidere con il rispetto del requisito tassonomico, soprattutto per il Regime 2, tuttavia in alcuni casi ciò non potrebbe essere sufficiente, soprattutto per il Regime 1, poiché il livello di ambizione ambientale delineato dai CAM varia in funzione della categoria di appalto.

Per alcune schede tecniche della guida operativa, sussistono già idonei Criteri Minimi Ambientali approvati con D.M., da abbinare alla verifica del requisito tassonomico (ad es. Scheda 1 – Costruzione di nuovi edifici; Scheda 2 – Ristrutturazioni e riqualificazioni di edifici residenziali e non residenziali).

Una ulteriore indicazione della guida operativa consiste nell’applicazione delle check-list di verifica, ex ante ed ex post, che riassumono in maniera sintetica, per ciascun settore di intervento, i principali elementi di verifica richiesti nella corrispondente scheda tecnica e che devono essere compilate ai fini della rendicontazione sulla piattaforma REGIS, relativa ai finanziamenti PNRR.

Principali adempimenti del RUP e delle varie figure coinvolte nel corso dell’appalto, in materia di DNSH

Come sopra anticipato, diverse sono le fasi dell’appalto in cui entra in gioco il rispetto e la verifica del principio DNSH.

Nella fase di PROGETTAZIONE, la Stazione Appaltante dovrà rispettare i seguenti aspetti:

• Nella procedura amministrativa di affidamento dei servizi di ingegneria ed architettura occorrerà indicare specifici criteri di selezione dei progettisti e della D.L.;
• Occorrerà inoltre, inserire nei disciplinari, apposite clausole che richiedano al progettista ed alla DL le verifiche connesse ai CAM applicabili ed al DNSH, avvalendosi eventualmente di specifiche professionalità anche attraverso incarichi specifici (esperti ambientali, climatologi, ecc.).

Da evidenziare che, nella predisposizione degli atti di gara i Vademecum citati in precedenza forniscono indicazioni e suggerimenti per la predisposizione specifica del PFTE, con riferimento al rispetto del principio DNSH e dei CAM.

Nella stessa fase di PROGETTAZIONE, gli obblighi del progettista consisteranno essenzialmente in specifica documentazione da produrre:

• Relazione CAM e specifici documenti tecnico-contabili, quali ad esempio il computo metrico, all’interno del quale dovranno essere utilizzate opportune e specifiche voci di prezzo rispettose dei CAM;
• Relazione di Verifica DNSH, avendo cura di descrivere, per ciascuna scheda tecnica di riferimento, in relazione al REGIME della misura e dei suoi obiettivi ambientali, le modalità di verifica del rispetto del principio del DNSH;
• Compilazione delle Check-List di verifica Ex Ante.

Nella fase di STIPULA DEL CONTRATTO -ESECUZIONE, invece, la Stazione Appaltante dovrà ottemperare ai seguenti adempimenti:

• Nella procedura amministrativa di affidamento dei lavori e nel relativo contratto occorrerà inserire apposite clausole che richiedano all’appaltatore le verifiche connesse al DNSH (certificazioni di prodotto, rispetto dei vincoli specifici connessi alle schede, ecc.) ed ai CAM applicabili.
• Prevedere nei documenti contrattuali apposite prescrizioni/obblighi PNRR per l’Appaltatore ai fini del rispetto del DNSH.
• Verificare che nei documenti contrattuali sia indicato, tra gli obblighi dell’Appaltatore, il rispetto dei requisiti del DNSH richiamati dall’Avviso/Bando di Gara.
• Verificare le eventuali attestazioni acquisite dall’Appaltatore in fase di aggiudicazione.

L’Appaltatore, di contro, è tenuto al rispetto dei requisiti richiesti dal principio DNSH riportati nel CSA (Capitolato Speciale d’Appalto) nonché a fornire la documentazione comprovante il rispetto dei vincoli DNSH connessi all’intervento (es. certificazioni di prodotto).

Svolge, pertanto un ruolo primario in tale fase, la Direzione dei Lavori (per le Opere Pubbliche) e la Direzione di Esecuzione del Contratto (per gli appalti di fornitura e servizi), poiché dovrà richiedere ogni documentazione utile al soggetto esecutore, al fine di dimostrare il rispetto dei vincoli connessi al principio DNSH.

In particolare, nella fase di acquisizione dei SAL, la D.L. potrà richiedere ed acquisire documenti tecnici, certificazioni relative ai materiali, lavorazioni ed apparecchiature utilizzate nella realizzazione dell’appalto.

LE VERIFICHE DEVONO ESSERE CONDOTTE IN SEDE DI ACQUISIZIONE DEL SAL, PRIMA DEL PAGAMENTO DELLE SOMME AL SOGGETTO REALIZZATORE (APPALTATORE).

Nella fase di MONITORAGGIO-RENDICONTAZIONE, infine, che si ricorda essere non una fase conclusiva ma una fase da svolgersi in parallelo con lo svolgersi del progetto/finanziamento ai fini dell’erogazione delle somme, la Stazione Appaltante dovrà:

• Rendicontare gli interventi PNRR attraverso la piattaforma REGIS, avendo cura di datare e firmare (la firma dovrà essere apposta dal RUP e/o da altro referente istituzionale individuato dal Soggetto Attuatore) le Check-List DNSH;
• Archiviare la documentazione probatoria (cartacea o informatica) che potrà essere necessaria a dimostrare il rispetto dei vincoli specifici indicati nella Guida Operativa del MEF.

Appare chiara, quindi, da questa breve illustrazione, sia la trasversalità del principio DNSH per tutti gli investimenti PNRR, sia la necessità di una perfetta sinergia tra le varie figure – lato Stazione Appaltante/RUP, lato Professionisti e lato Appaltatore, che nel rispetto di tutti gli adempimenti previsti per legge, abbiano cura di collaborare fattivamente, per la perfetta riuscita della realizzazione dell’investimento e della sua completa rendicontazione nonché conseguente erogazione delle somme.

Per concludere, si citano come ulteriore riferimento per i RUP ma anche per le ulteriori figure a vario titolo coinvolte, per il rispetto degli adempimenti previsti da normativa per il rispetto del Principio DNSH, due guide che seppur predisposte per due specifiche Misure di finanziamento PNRR, possono risultare un’ottima base di partenza per le diverse fasi dell’appalto in cui lo stesso Principio DNSH risulta coinvolto:

• Misura Investimento 1.1.1. – Potenziamento dei servizi e delle infrastrutture sociali di comunità “Nuovi Progetti” – M5C3 INV.1.1 Potenziamento dei servizi e delle infrastrutture sociali di comunità -Linee Guida sulla Verifica del Rispetto del Principio di Non Arrecare Danno Significativo all’Ambiente (DNSH), utile per le Procedure di Gara, Stipula ed Esecuzione del Contratto e Rendicontazione;

M5C2 INV.2.1 Investimenti in progetti di rigenerazione urbana, volti a ridurre situazioni di emarginazione e degrado sociale, Manuale di Istruzioni per il Soggetto Attuatore, che costituisce un riferimento per l’individuazione delle modalità di caricamento dei documenti DNSH su REGIS.

Ing. Ida Albanese

Ing. Massimo Viglianisi